Una reflexión que hice en el año 2007 sobre el OT

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y SU COMPLEJIDAD SOCIAL

JORGE ALESSANDRI ROMERO NOVOA[1]

CONTENIDO

1.    Introducción

2.    Concepto y realidad del Ordenamiento Territorial

3.    El Ordenamiento Territorial: un proyecto nacional cuestionable

4.    La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT): un escenario geográfico complejo

5.    Conclusiones

6.    Bibliografía

1. INTRODUCCION

Hace más de un siglo que nuestro territorio Colombiano ha sido objeto de numerables fluctuaciones fronterizas y jurisdiccionales, que han obedecido a directrices políticas y económicas de sus sistemas sociales. Dichas configuraciones han dotado el espacio geográfico nacional de territorios irregulares con soberbias manifestaciones de poder, que relegan el objetivo principal de bienestar, justicia y equidad social con base en la conservación del ambiente (COT, 1994) en aras de promover el desarrollo sustentable, para colocar en su lugar distintas instrucciones legales que relativizan la organización espacial (territorial).

Es así como en 1997 Colombia intento reglamentar específicamente la “organización” de su desajustado territorio, a partir de confusas intenciones teóricas generadas por diferentes actores, las cuales han estado cargadas de tecnicismos y modelos extranjeros que colocan en geometrías predefinidas los sectores poblados, sus economías y su “verdadero” entorno físico, mezclando prácticas de individuos y sociedades que se suceden  en el espacio y el tiempo.

El presente escrito es un análisis geográfico concreto, convertido en un aporte crítico al trabajo del Ordenamiento Territorial (O.T.), en el cual se consideran algunas características de tipo argumentativo referidas al ordenamiento y al territorio, y a su relación con la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT); para así abrir las puertas a un juicio preocupado, con algunos inconformismos conceptuales y con manifestación de diversas ideas concretas y específicas, fundamentadas en observaciones del autor.

El objetivo perseguido en este documento es el de permitirle al lector, repasar la (verdadera) coherencia de la propuesta realizada por el estado en compañía de algunos teóricos de turno y bajo la sombra del modelo económico reinante, junto con la servil actitud de reverencia por lo foráneo. Las aportaciones que de este se generen, le permitirán al lector cuestionar e indagar (por su cuenta) los alcances del orden local y global logrado hasta ahora por la Legislación Nacional, además de reflexionar la validez de un nuevo proyecto (la LOOT) que tenga en cuenta de manera “real” y oportuna, las sociedades y sus construcciones territoriales.

2. CONCEPTO Y REALIDAD DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Las apremiantes relaciones que existen entre el territorio y su ordenamiento, han gravitado en torno a una maraña de incontables documentos e instrumentos de planificación que desvían la factibilidad del trabajo propuesto. Países en vía de desarrollo en Latinoamérica como Colombia ven en dicha literatura los discursos y modelos más pertinentes, pero también, mas subjetivizados del O.T. “…la literatura sobre O.T. se reduce a una concepción sistémica donde se trata de aplicar una serie de postulados teóricos rígidos, plasmados en algunas variables sintéticas…” (Bernal, 1998: 20).

Lo anterior obedece, quizás, a la presencia de una teoría de índole señorial y una verdad con sentido comunitario en el O.T.; es decir, existe un discreto alejamiento entre las necesidades, las fluctuaciones, las costumbres y las tradiciones socioculturales, con los modelos económicos y políticos que se utilizan en la interpretación y organización espacial.

A continuación se definen algunas acepciones teóricas que son relevantes en el ámbito económico y geográfico del O.T., cuyo objetivo radica en realizar una apropiación práctica y pensada de las mismas; no se trata de una simple presentación de formas conceptuales, sino por el contrario de relacionar algunos de los trabajos y ejercicios prácticos (más relevantes) implementados en otros países del mundo y de nuestro subcontinente latinoamericano.

Sin embargo, es pertinente  dar comienzo a este aparte con una presentación concreta del término TERRITORIO, y así poder reflexionar acerca de la efectividad y correspondencia de las múltiples definiciones del O.T. Para esto, se citan algunos argumentos que disciernen sus ideas con relevantes y audaces términos que generan una sensibilidad más tangible en el ámbito geográfico.

• Daniel Coq Huelva (2003) comenta con gran acierto que  “…Muchos son los estudios que analizan la realidad desde una perspectiva espacial o territorial. En algunas ocasiones ambos términos se utilizan como si de sinónimos se tratara. No obstante, su significado es muy distinto. Para desentrañar las diferencias entre uno y otro es preciso ver la forma en la que han sido construidos. Para ello, es necesario revisar el modo en el que se ha conceptualizado teóricamente la relación entre la economía y espacio/ territorio. Estas relaciones tienen un componente epistemológico (concepción de la ciencia) y ontológico (concepción del ser social)…”
• Eduard Delgado (2000), comenta en su artículo Cultura, territorio y globalización que “…El territorio da cabida diariamente a nuevas aspiraciones…El territorio es el lugar del sustento y de la calidad de vida (trabajo, terruño, salud, coexistencia, cultura…); además de esto, es también fuente de creatividad y fuente de referencia…”. Importante resaltar dos cualidades que deben direccionar el ordenamiento del territorio: sustento y calidad de vida.
• Milton Santos (2000), dice que “…El territorio como un todo se convierte en un dato de esa armonía forzada entre lugares y agentes allí instalados, en función de una inteligencia mayor situada en los centros motores de la información. La fuerza de esos núcleos proviene de su capacidad, mayor o menor, de recibir informaciones de toda naturaleza, traerlas, clasificándolas, valorizándolas, y jerarquizándolas antes de distribuirlas entre los mismos puntos a su propio servicio…en niveles inferiores el fenómeno se reproduce…”
• Ovidio Delgado y Gustavo Montañés (1998) comentan que el “…Territorio se refiere (Geiger, 1996) a una extensión terrestre delimitada que incluye una relación de poder o posesión por parte de un individuo o un grupo social. Contiene límites de soberanía, propiedad, apropiación, disciplina, vigilancia y jurisdicción, y transmite la idea de cerramiento. El concepto de territorio está relacionado con la idea de dominio o gestión dentro de un espacio determinado; está ligado a la idea de poder público, estatal o privado en todas las escalas (Correia de Andrade, 1996). Bien puede ser el territorio de un Estado, el de los propietarios de la tierra rural o de los conjuntos residenciales cerrados de las ciudades, o los dominios del mercado de una empresa multinacional…”. El territorio se construye a partir de la actividad social de agentes que operan en diversas escalas espaciales y temporales.
• Roger Brunet (1993) define en una frase muy contundente que el “…Territorio es el espacio geográfico con conciencia y sentimiento de su apropiación…”, un concepto al parecer romántico y poético, pero de seguro, uno de los pocos que enseña la huella social que le produce.
• José Luís Coraggio (1989) entiende por territorio la usual referencia geográfica a la superficie terrestre, con todas sus rugosidades y especificidades, incluidos sus elementos minerales, suelos, vida vegetal y animal, clima, topografía, etc. una idea que aunque es positivista comparte el significado vivo de los objetos allí contenidos.

El espacio geográfico posee, entonces, cualidades físicas, bióticas, sociales y económicas a las cuales algunos autores (con mayor sensibilidad) agregan características que el territorio posee como: “economía y recursos ideales”, “conciencia y sentimiento”, “gestión y poder público”, “lugar de sustento y de calidad de vida” que son eludidas o banalizadas en muchos casos por las propuestas de O.T. que se plantean por y para la nación.

Con base en la relación anterior, vale la pena ahora echar un vistazo a diversas interpretaciones[2] del O.T. presentes en el mundo y en el subcontinente latinoamericano, las cuales se destacan por la exposición semi-integral de las características anteriores.

• El Grupo Interinstitucional de O.T. de México (GIOT, 2000) lo describe como: “…la Estrategia de desarrollo socioeconómico que, mediante la adecuada articulación funcional y espacial de las políticas sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupación y aprovechamiento del territorio…”
• El instituto Geográfico Militar del Perú (2000) indica que: “…es un instrumento orientador de acciones integradas, dirigidas a lograr objetivos de desarrollo sostenible, en un espacio territorial determinado. Lo sostenible del desarrollo se garantiza por la consideración del tema ambiental…”
• Alberto Mendoza Morales (1999) escribe: “…es la distribución espacial sobre el territorio del país de las configuraciones geográficas, las comunidades humanas, las unidades político-administrativas, y los usos del suelo, urbanos y rurales, existentes y propuestos. Comprenden su regulación técnica, política y jurídica…”
• El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (1997) indica que: “…El O.T. es una política de Estado y un instrumento de planificación, que permite una apropiada organización político administrativa de la Nación y la proyección espacial de las políticas de desarrollo social, económico, ambiental y cultural de la sociedad, garantizando un nivel de vida adecuado para la población y la conservación del ambiente…”
• Roger Brunet (1993) dice: “…El O.T. debe entenderse conjuntamente en las dos dimensiones de acción y resultado. 1) es la acción voluntaria y reflexiva de una colectividad acerca de su territorio, sea este tomado: a) del nivel local, y se denomina entonces como ordenamiento rural, ordenamiento urbano, o bien, ordenamiento municipal; b) del nivel regional, y se trata de los grandes ordenamientos regionales; c) del nivel nacional, y en este caso se refiere al O.T. propiamente dicho. 2) es también el resultado de la acción de ordenar un territorio…”.
• El Ministerio de la Región Valona, en Bélgica (1985) lo define así: “…es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política gubernamental, que se concibe como la integración global de disciplinas que buscan el desarrollo equilibrado de las regiones, bajo una concepción directriz de organización física del espacio…”
•  En la Carta Europea de Ordenación del Territorio (CEMAT, 1983) se definió como: “…Expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de toda sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio, según un concepto rector…”

Ahora bien, con base en las definiciones anteriores, se puede determinar (mediante una síntesis cuidadosa), que en el O.T. existen con mayor y/o menor relevancia algunos ámbitos o dimensiones de análisis del territorio, que subjetivizan y cosifican el espacio mismo; estos son: el ámbito geográfico o natural (por ejemplo, cuenca, subcuenca, río, ladera o piso ecológico); el ámbito social (por ejemplo el espacio habitado por grupos o comunidades campesinas); el ámbito económico, que puede estar definido por el área donde se efectúan transacciones mercantiles; el ámbito político-administrativo, que se define por los límites de una comuna, distrito o región; el ámbito institucional o funcional, que puede estar definido por  el área de acción de una empresa, comunidad, cooperativa, corporación o un instituto nacional, y el ámbito productivo (fincas, parcelas, fundos u otros).

Los planes de O.T. son subdivididos, también, en estratégicas fases que se han orientado a instalar físicamente las cosas, con algunos criterios de pertenencia, sobre espacios locales, pero con criterios semi-integradores de las realidades socio-económicas y socio-espaciales; estas perspectivas relegan a un plano muy tecnicista, y por ende una secuencia limitada, la comprensión del entorno compuesto por múltiples realidades, intenciones, sentimientos y construcciones sociales.

Estos ámbitos y/o fases estratégicas que consiguen agruparse en insuficientes prácticas administrativas, han dotado a los territorios de irregulares intereses (o poderes) que por el contrario discrepan del objeto principal del desarrollo territorial. Los aportes de las acciones políticas y administrativas del O.T. deben ser considerados como estrategias efectivas que conformen unidades operativas de gestión (DE LA BARRA CHAVEZ, 2004) compuestas por realidades de sujetos, objetos y acciones, las cuales se obligan a integrar localidades pensadas, con competencias desde, para y por las territorialidades allí configuradas.

3. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL: UN PROYECTO NACIONAL CUESTIONABLE

No se puede descalificar de manera inmediata los procesos generados a partir del O.T. en Colombia, sin embargo, tampoco se puede afirmar la sensibilidad de las metodologías propuestas por la Reglamentación Territorial Nacional, respecto de las multiculturalidades superpuestas a los entornos naturales y económicos, las cuales – en presencia de un desarrollo sostenible, de una renuente equidad social y tras una realidad que debe introducirse más allá de las sugestivas intenciones para lograr el equilibrio perdido entre medio natural y sociedad – solo son títulos impactantes pero NO significativos.

Es oportuno traer a colación una de las afirmaciones que desde la formulación del O.T. cuestiona la validez de las metodologías establecidas por la creciente formulación del Desarrollo Territorial: “…el O.T. se ha manejado en el país desde hace más de 20 años…casi siempre circunscrito al manejo y conservación de los recursos naturales. Este tipo de ordenamiento se caracterizó por ser altamente “tecnicista” por la lectura inadecuada de la dinámica territorial, por la dificultad en traducirse en acciones de cambio, por el desconocimiento de la participación de la sociedad civil y de otras organizaciones y por carecer de desarrollos legales para las entidades territoriales…” (IGAC, 1997: 29).

El argumento anterior insiste (incluso desde la época) en considerar la rigidez del O.T., pues su geometría predefinida (presente en sus acciones) no permite la  inclusión de dinámicas sociales y naturales, ni de los cambios permanentes de la ciudad y el campo, consideradas como organizaciones en permanente transformación, además de las tendencias globales de mercados y comercios libres para cualquier lugar.

Desafortunadamente, estas metodologías promovieron la realización de inventarios particularmente económicos que dominan aún las representaciones del espacio. Este aparente orden logrado, no es más que la configuración de espacios concebidos desde la lógica de instituciones inoperantes, que operan a través de la comprensión monológica de la realidad, y de las lógicas regionales que hacen de los lugares “Espacios Legislables” a través de diversos documentos institucionales que buscan simplificar el espacio. "…De esta manera se produce una visión particular normalizada que oscurece luchas, ambigüedades y otras formas de ver, percibir e imaginar el mundo. Mientras tanto, ella misma se autoriza como "verdad" del espacio..." (Oslender, 2000: 196).

El instrumento se construyó desde el reconocimiento y definición de conceptos y nociones básicas hasta la configuración de una estructura orientadora que posibilito la inserción de los planes de ordenación en el marco de la gestión integrada de los recursos naturales, económicos, sociales y culturales, pero asimismo articulo estas prácticas con la realidad política, jurídica, económica e institucional del país, privilegiando “supuestas” acciones coherentes y fácticas que no siempre concordaron con enfoques de equidad social, crecimiento económico y sostenibilidad ambiental. (IDEAM, 2004).

El ordenamiento territorial, ha sido entonces, una versión capitalista de la planificación y el desarrollo económico sobre el territorio y sus territorialidades; los planes promovidos se convirtieron en un compromiso político que regula con la subjetividad propia de los gobernantes de turno, lejanos de una actitud legal prospectiva e integradora de territorios convergentes cultural, natural y socialmente. La integralidad de las acciones gubernamentales es ausente, y sus competencias son redundantes en todo nivel de administración territorial, como consecuencia de la articulación supuesta de jerarquías institucionales.

4. LA LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (LOOT): UN ESCENARIO GEOGRÁFICO COMPLEJO

Con la LOOT el país ha de intentar  “ordenar su ordenamiento”, es decir, articular desde una perspectiva integradora y operante las entidades territoriales que representan intereses sociales, económicos, políticos, culturales, ecológicos, etc., lo cual, aunque es agradable, no se sustenta en la realidad.

Existen más de 80 leyes expedidas (Ospina, 2003) que tienen que ver con el asunto, las cuales han respaldado siete ensayos legales de la LOOT  y todavía no se concluye algo interesante. La reglamentación territorial es abundante, pero también poco armónica (Velásquez, 2006), lo cual produce un ruido interminable en las competencias que ha cada nivel administrativo le corresponde. Los traslapos gubernamentales ocasionan grandes incoherencias procedimentales. El manejo y desarrollo del territorio gira en torno de paraestatalidades de una derecha e izquierda absurda. En general, la construcción de una territorialidad nacional integradora ha sido parsimonica.

Sin embargo y pese al precipitado, ambicioso y des-organizado proceso de descentralización administrativa del territorio, la necesidad de expedir la LOOT como carta de navegación a la reorganización estatal territorial, es una verdad compleja, la cual es demandada por la convivencia espacial de las entidades territoriales, para lograr comprender el alcance de sus competencias, sus territorialidades y sus integralidades.

La geografía de la LOOT trasciende todos los espacios configurados hasta ahora, puesto que, más allá de ser un instrumento político-administrativo, ella es todo un proceso geográfico, dotada de complejidades sociales, culturales, económicas, naturales, etc. que le obligan ha comprender la dinámica tradicional del territorio.

Es posible que el lector considere la ausencia de otros referentes que quizás pueden haber despejado, con mayor acierto, las dudas del autor; pero con certeza se logra dejar abierta la discusión teórica, técnica y política de la importancia que tiene reflexionar acerca de los alcances que tiene un proyecto de O.T. y de LOOT más integral, más sensible y más generoso que el definido hasta ahora, para un territorio compartimentado por sus culturas e idiosincrasias, pero reunido por la necesidad y el dominio foráneo.

5. CONCLUSIONES

·       El  O.T. esta definido como una alternativa geográfica que permite lograr la planificación apropiada del orden Nacional circunscrito al Internacional, de sus objetos, acciones y actores, el cual satisface la utilización, la relación y la correspondencia de los conceptos territorio y espacio.

·       El O.T. sigue siendo una estrategia parcializada, que no ha logrado la ocupación racional y sostenible de territorio, lo que ha sido configurado como uno de los objetivos primordiales que direccionan su construcción.

·       Cualquier denominación se podría hacer de forma desprevenida para los procesos de construcción territorial, y legislar con base en ellas, pero no garantizaría la justa articulación de actores, elementos y actitudes territoriales.

·       Las posibilidades de construcción de territorio cambian a través de la historia, conforme han cambiado la complejidad de las relaciones de la interacción social. Localidad y globalidad pueden no “rimar” espacialmente si no son consideradas las expresiones espaciales de los grupos sociales inscritos en ellas.

·       La necesidad de articular y de integrar los enfoques e interpretaciones del territorio y el espacio presentes en el O.T., genera profundas mezclas por parte de las múltiples perspectivas (disciplinares) que participan en la construcción del dicho orden; ellas van desde la Ecología, pasando por la Geomorfología, la Geografía e incluso la Economía y la Política, las cuales han contemplado la interacción de sociedad y medio natural sobre la unidad mínima definida como “Municipio”, pero cada una de ellas utiliza sus argumentos de manera independiente y autónoma, para conocer los aspectos más relevantes; los argumentos se tornan confusos y poco útiles, puesto que no aplican a la realidad una lectura medida de sus componentes.

·       Las diferentes dimensiones o sistemas se analizan por separado y luego se superponen obviando las especificidades de la configuración y la producción territorial.

·       La Constitución Colombiana define al municipio como la entidad territorial fundamental de la división y organización político-administrativa del Estado (C.P. art. 311) pero da cabida a la creación de nuevas entidades territoriales, sin embargo, estas no han evolucionado a partir de dinámicas internas, sino de presiones externas.

·       La Gestión Integral del Territorio desde la implementación firme de la LOOT, podría ser una alternativa madura del instrumento propuesto hace ya cerca de diez 10 años, y que no ha generado un impacto constructivo en las sociedades que conforman el territorio nacional. El indicador del verdadero orden debe ser atendido por todos y cada uno de los individuos que configuran y construyen todos los días territorialidades. Estas cualidades socio-espaciales pueden convertirse en la alternativa geográfica más adecuada para articular los fenómenos, procesos y prácticas espaciales manifiestos en un territorio con diferentes territorialidades.

6. BIBLIOGRAFIA

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[1] Ingeniero Catastral y Geodesta. 2007.

[2] Estas definiciones han sido retomadas de los conceptos consignados en Massiris (2005) y Pinto (2006).